深化城市街道綜合治理體制改革新探索<br>——基于成都市成華區(qū)的調(diào)研報告

　　摘要：作為城市管理的最基層單位、城市市轄區(qū)人民政府的派出機構－－街道辦事處，如何深化街道綜合治理體制改革，是城市管理改革中的重要課題。成都市成華區(qū)進行有益探索與實踐：一是以政策為引領，規(guī)范有序推進綜合治理體制改革；二是優(yōu)化組織結(jié)構，理順職能職責；三是合理劃分事權，推動行政管理權限下放；四是創(chuàng)新社會治理機制，提升街道綜合管理效能；五是強化公共服務，推進社區(qū)綜合服務便利化。通過改革，有效提升了公共服務質(zhì)量和水平；有效提升了社會建設和管治水平；有效促進了經(jīng)濟發(fā)展；有效提升了社區(qū)自治能力。該區(qū)的改革得到三點啟示：深化城市街道綜合治理體制改革要注重協(xié)調(diào)性；深化城市街道綜合治理體制改革要找準著力點；深化城市街道綜合治理體制改革要激發(fā)民主自治活力。

　　關鍵詞：城市街道；治理體制；成都成華區(qū)；改革探索

　　黨的十八屆三中全會對全面深化經(jīng)濟、政治、文化、社會和生態(tài)文明建設改革作出了重大部署，作為城市管理的最基層單位、城市市轄區(qū)人民政府的派出機構－－街道辦事處，如何深入貫徹落實好黨的十八屆三中全會精神，深化街道綜合治理體制改革，認真履行好“公共服務、市場監(jiān)管、社會管理、環(huán)境保護”等職責，是城市綜合改革中的重要課題。為了總結(jié)探索城市街道辦事處如何以深化行政體制改革為主體的綜合治理體制改革經(jīng)驗，我們課題組對成都市成華區(qū)進行了調(diào)研。課題組通過調(diào)研分析認為，該區(qū)的探索與實踐具有參考借鑒意義。

　　一、成都市成華區(qū)推進街道綜合治理體制改革的實踐探索

　　成都市成華區(qū)位于成都市區(qū)東北部，是成都五個中心城區(qū)之一，全區(qū)幅員面積108平方公里，是成都市面積最大的城區(qū)，轄14個街道辦事處，常住人口94.08萬。近年來，成都市成華區(qū)緊緊圍繞轉(zhuǎn)變街道職能，夯實城市發(fā)展基礎，大力實施街道機構及配套改革。特別是2012年以來，成華區(qū)按照黨的十八大關于深化行政體制改革的要求，根據(jù)成都市第十二次黨代會提出的構建與現(xiàn)代化和國際化城市發(fā)展相適應的城市基層管理體制和運行機制的要求，結(jié)合建設“民生成華”、“和諧成華”，堅持以實現(xiàn)社會管理和公共服務、經(jīng)濟發(fā)展服務職能“雙加強”為目標，按照“條塊結(jié)合，以塊為主”的指導思想，全面啟動和推進了旨在轉(zhuǎn)變街道職能的綜合治理體制改革。

　　（一）以政策為引領，規(guī)范有序推進綜合治理體制改革

　　改革意味著利益格局調(diào)整，必將涉及有關部門的利益，為了保障綜合治理體制改革規(guī)范有序推進。2012年2月，成華區(qū)在前期充分調(diào)研論證的基礎上，以區(qū)委編委會的名義印發(fā)了《成華區(qū)街道辦事處行政管理體制改革工作方案》，從深化街道機構改革、理順區(qū)和街道兩級工作運行體制機制、建立健全街道社區(qū)基層治理機制、探索社區(qū)網(wǎng)格化管理模式等方面明確了街道綜合管理體制改革的11項任務，并配套出臺《成華區(qū)街道機構改革方案》、《成華區(qū)社區(qū)網(wǎng)格化管理服務的實施意見》、《成華區(qū)2012年度街道目標績效考核辦法》、《關于調(diào)整街道財政管理體制的意見》等文件。在這些政策和制度的保障下，初步實現(xiàn)了社會管理和公共服務、經(jīng)濟發(fā)展服務職能“雙加強”的目標。

　　（二）優(yōu)化組織結(jié)構，理順職能職責

　　通過優(yōu)化組織結(jié)構，對組織資源的整合和優(yōu)化，能有效地積聚新的組織資源，理順各方面職能關系，實現(xiàn)組織資源價值最大化和組織績效最大化。成華區(qū)按照“統(tǒng)一、高效、協(xié)調(diào)運轉(zhuǎn)”的原則，對街道辦事處公共服務、社會管理職能進行了職能歸類，歸并為內(nèi)部管理類、社會建設類、城市管理類、社會管理類、城市化推進類（涉農(nóng)街道）五大類職能。按照1個內(nèi)設機構承擔1類職能的要求，將原城區(qū)5個科室、涉農(nóng)6個科室，重新設置為城區(qū)4個科室、涉農(nóng)5個科室，精簡了機構，避免了街道內(nèi)設機構的職責交叉，方便了群眾“一門辦事”。結(jié)合強化街道公共服務職能，將街道下屬事業(yè)單位調(diào)整為公共服務中心、文化活動中心和會計核算中心。同時，將經(jīng)濟發(fā)展職能從街道辦事處獨立出來，設立投資服務分中心，由街道黨工委管理，專門承擔街道現(xiàn)有經(jīng)濟發(fā)展職能并將原考核街道辦事處抓經(jīng)濟、抓項目的目標考核內(nèi)容全部調(diào)整到街道投資服務分中心進行單獨考核，進一步優(yōu)化了街道經(jīng)濟發(fā)展機制。

　?。ㄈ┖侠韯澐质聶啵苿有姓芾頇嘞尴路?/p>

　　合理劃分事權是行政體制改革的基礎性工作，也是政治體制改革的重要組成部分。黨的十八屆三中全會對“合理劃分事權”提出了新要。成華區(qū)按照“減少部門對街道的管理事項，增加部門對街道的服務事項”的要求，積極推進簡政放權，著力解決“權、責不一致”的問題，依據(jù)相關法律法規(guī)對區(qū)級部門、街道承擔的行政職權、公共服務等事項進行了全面梳理，研究制定了區(qū)級部門下放街道、社區(qū)辦理工作事項的目錄清單，并對區(qū)級部門下沉街道、社區(qū)工作事項辦理流程、權責關系進行了規(guī)范和明確。同時，按照嚴格準入、統(tǒng)一審核的要求，建立政務事項準入制度，明確了由“部門提交申請—相關部門集中審核—區(qū)政府審定”的政務事項下沉程序。目前，成華區(qū)已采取授權或委托等形式，將區(qū)級部門承擔的有關民政事務、社會保險、計劃生育等9大類63項工作事項下沉到街道辦理，將住房保障、教育文體、綜治維穩(wěn)等9大類75項工作事項下沉到社區(qū)辦理。

　?。ㄋ模﹦?chuàng)新社會治理機制，提升街道綜合管理效能

　　黨的十八屆三中全會報告指出，緊緊圍繞更好保障和改善民生、促進社會公平正義深化社會體制改革，推進社會領域制度創(chuàng)新，加快形成科學有效的社會治理體制。成華區(qū)按照黨的十八屆三中全會精神，從三個方面探索創(chuàng)新社會治理機制創(chuàng)新。

　　一是積極推進綜合執(zhí)法改革。圍繞實現(xiàn)街道城市管理、社會治安綜合治理、交通秩序“三加強”目標，將城市管理、社會治安綜合治理、交通秩序管理三支執(zhí)法力量整合，依托城管執(zhí)法隊成立街道綜合執(zhí)法隊，在新鴻、府青等6個街道開展了綜合執(zhí)法改革試點，統(tǒng)一行使轄區(qū)城市管理違法行為行政執(zhí)法、參與社會治安綜合治理、協(xié)助維護轄區(qū)道路交通秩序等職責。二是積極探索社區(qū)網(wǎng)格化管理服務模。統(tǒng)籌整合基層各類協(xié)管員、大學生志愿者、“兩委”成員等力量，根據(jù)社區(qū)居民分布和人口構成等實際狀況，按每個網(wǎng)格300戶-500戶的標準，將14個街道所屬的97個社區(qū)劃分兩個片區(qū)400多個網(wǎng)格，并為每個網(wǎng)格配備2-3名網(wǎng)格員和1名責任人，采取“前后臺互動、網(wǎng)格化服務”模式，由前臺窗口（社區(qū)服務站）受理社區(qū)居民申辦事項及政策咨詢，后臺網(wǎng)格管理員負責督促落實服務事項。三是完善城市社區(qū)居民自治機。將社區(qū)自治組織向居民院落延伸，以居民院落為居民自治單元，通過建立完善社區(qū)院落居民自治組織，開展以物業(yè)服務為重點的居民院落自治服務，增強了居民的社會責任感和公民主體意識，實現(xiàn)居民院落成員自我管理、自我教育、自我服務、自我監(jiān)督。

　?。ㄎ澹娀卜眨七M社區(qū)綜合服務便利化

　　長期以來，在一些地方和領域一直存在著城鄉(xiāng)公共服務不均、區(qū)域公共服務不均，甚至一個地方不同單位間、一個單位不同人群間也存在不均衡、不平等的現(xiàn)象，一定程度上已經(jīng)成為人心不齊、不穩(wěn)、不和諧的因素。黨的十八屆三中全會報告指出，推進基本公共服務均等化。實現(xiàn)公共服務均等化，是人民群眾的最切盼望。成華區(qū)按照“人民對美好生活的向往，就是我們的奮斗目標”的要求，依托社區(qū)網(wǎng)格，構建了“區(qū)-街道-社區(qū)-院落”四級市民服務體系，區(qū)級市民中心依托區(qū)政務服務中心，集辦事服務、政民互動和信息資訊服務于一體。街道承上啟下，著力強化綜合服務、管理、社區(qū)服務指導職能。社區(qū)、院落兩級市民服務站、點則主要開展醫(yī)保社保、民政救助、養(yǎng)老、文化、助殘、生育、教育等公共服務，開設市民講堂、藝術畫廊，開展少年之家、心理咨詢等特色服務。同時，積極培育扶持社會組織發(fā)展，重點培育發(fā)展社區(qū)社會組織和公益服務類社會組織，鼓勵社會組織和市場中介機構參與居家養(yǎng)老、文體娛樂、社會救助、社工服務等公益服務類事務。

　　二、主要成效

　?。ㄒ唬┯行嵘斯卜召|(zhì)量和水平

　　街道綜合治理體制改革實施后，成華區(qū)通過整合分散的公共服務職能、健全公共服務平臺、培育社會組織承擔部分公共服務、推行政府購買服務、探索組建社區(qū)服務聯(lián)盟、提升社區(qū)網(wǎng)格化服務能力等措施，初步構建了“全域均衡”的公共服務體系，公共服務質(zhì)量和水平得到明顯提升，有力地推動了“民生成華”建設?！度嗣窬W(wǎng)》以《成都市成華區(qū)：打造社區(qū)網(wǎng)格化管理服務新模式，推進社會建設和管理創(chuàng)新》為題，深度報道了成華區(qū)在街道推行社區(qū)網(wǎng)格化管理服務工作的相關經(jīng)驗；探索的社區(qū)衛(wèi)生中心和大醫(yī)院之間的“雙向轉(zhuǎn)診”模式得到了國務院醫(yī)改辦調(diào)研組的充分肯定。

　?。ǘ┯行嵘松鐣ㄔO和管理水平

　　通過街道綜合治理體制改革，實現(xiàn)了街道機構改革、街道綜合執(zhí)法、社區(qū)網(wǎng)格化管理服務和社區(qū)院落整治等改革的有機結(jié)合，提升社會建設和管理水平。一是通過街道辦事處職能調(diào)整，使街道有了更多時間和精力從事社會管理和公共服務工作，進一步轉(zhuǎn)變了街道職能。二是通過健全街道社區(qū)基層治理機制，使社區(qū)居委會有時間和精力按照自治組織的要求更好地履行職責，進一步強化了社區(qū)自治功能。三是通過發(fā)展社會組織，使社會組織成為有效承接政府職能轉(zhuǎn)變的載體，進一步促進了政府職能歸位。在全區(qū)大拆遷大建設、發(fā)展任務繁重的情況下，成華區(qū)保持了社會大局和諧穩(wěn)定，有力地推進了“和諧成華”建設。

　　（三）有效促進了經(jīng)濟發(fā)展

　　通過推進街道經(jīng)濟發(fā)展和社會管理、公共服務職能的相對分離，組建街道投資服務分中心對街道經(jīng)濟職能實行有效承接，使全區(qū)街道招商引資更專業(yè)、企業(yè)服務更優(yōu)質(zhì)，為區(qū)域經(jīng)濟又好又快發(fā)展提供了體制機制保障，推動了全區(qū)經(jīng)濟保持良好的發(fā)展勢頭。2013年全年實現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值610億元，同比增長7.8%；地方公共財政收入46.5億，增長13.5%；地方稅收25.8億，增長16%，增幅均位居成都市五城區(qū)第一。

　?。ㄋ模┯行嵘松鐓^(qū)自治能力

　　通過街道工作向社區(qū)下沉，優(yōu)化社區(qū)基層治理結(jié)構，讓居民全方位參與社區(qū)建設，初步構建了社會廣泛參與的“大社區(qū)”的工作格局和社區(qū)基層治理體系。目前，成華區(qū)在97個社區(qū)全面建立了居民議事會制度，在農(nóng)民集中居住區(qū)建立了“居民代表聯(lián)系戶制度”，每個社區(qū)均設立了社區(qū)民意代表、民情受理室、社情民意受理箱，多數(shù)社區(qū)實行了“社區(qū)事務新聞發(fā)言人”制度，社區(qū)自治能力得到了不斷加強。

　　三、啟示與思考

　　推進街道綜合治理體制改革是轉(zhuǎn)變政府職能、建設服務型政府的必然要求，也是一項系統(tǒng)工程，成華區(qū)在推進改革的過程中積極探索、大膽實踐，并取得了初步成效，通過該區(qū)實踐探索得到下啟示：

　?。ㄒ唬┥罨鞘薪值谰C合治理體制改革要注重協(xié)調(diào)性

　　深化街道綜合治理體制改革是一項系統(tǒng)工程，政策性較強，涉及面較廣，涉及利益調(diào)整，因此，必須注重改革的協(xié)調(diào)性。如成華區(qū)堅持將統(tǒng)籌兼顧、穩(wěn)步推進作為改革堅持的重要原則。重點針對改革涉及面廣、政策性強的特點，著力抓好改革統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，注重試點先行、逐步擴大，切實做到在總結(jié)經(jīng)驗的基礎上不斷深化。為積極有序推進街道綜合治理體制改革，確保各項改革目標任務圓滿完成，堅持統(tǒng)籌推進街道目標考核、公共財政體制、人員評價機制等配套改革，著力解決長期以來形成的街道重經(jīng)濟建設、輕社會管理與公共服務，街道與區(qū)級部門之間責、權、利不夠明確，基層人員配置不夠合理、作用發(fā)揮不夠充分等問題，確保了街道權力與責任相一致、財力與事權相匹配、人力與任務相適應。針對改革配套性強的特點，建立健全推進改革的協(xié)調(diào)機制，著力完善基層社會管理、公共財政體制、目標考核等配套政策，切實為順利推進改革提供有力保障。

　?。ǘ┥罨鞘薪值谰C合治理體制改革要找準著力點

　　深化街道綜合治理體制改革的內(nèi)容很多，必須突出重點，抓住關鍵。根據(jù)成華區(qū)的實踐探索，課題組認為，建立新型社會工作機制，實現(xiàn)政府職能的“歸位”是改革的著力點。因此，通過街道治理體制改革，原本屬于非政府社會組織應具有的職能，逐步恢復其應有的角色和地位，使政府的職能實現(xiàn)歸位。因此，要大力培育引導社會團體、民間組織和居民群眾參與公共事務的服務和管理，加強社區(qū)自治功能。社區(qū)中介組織應成為居民參與社區(qū)建設的重要渠。

　?。ㄈ┥罨鞘薪值谰C合治理體制改革要激發(fā)民主自治活力

　　深化城市街道綜合治理體制改革的目的，就是要激發(fā)民主自治活力，全面提升社區(qū)民主自治能力。要加快推進社區(qū)工作社會化，培育和發(fā)展社區(qū)服務實體、中介組織和專業(yè)性社會工作機構，還自治職能于社區(qū)。 要通過“公開招賢，定崗競爭，擇優(yōu)入圍，民主選舉，選聘錄用”的辦法，徹底改變“居大媽”式的傳統(tǒng)決策結(jié)構，以體現(xiàn)“居民自治”的治理精神。通過綜合治理體制改革，使社區(qū)居委會更有利于積極引導和組織居民實行自我管理、自我教育、自我服務、自我監(jiān)督；通過綜合治理體制改革，使社區(qū)居民的民主自治意識進一步增強，社區(qū)居委會的作用得到充分發(fā)揮。社區(qū)居委會要從居民利益出發(fā)，圍繞百姓最關心的問題開展工作，制定并實施“居民議事會”、“居民聽證會”、“主任接待日”等各項制度，設立群眾意見箱、公示欄，暢通居民參與渠道，完善群眾利益訴求機制，并將社區(qū)議事決策過程變成聯(lián)系、組織、教育、凝聚、調(diào)動居民參與的過程，不斷增強社區(qū)的民主自治能力。要加強街道和社區(qū)隊伍建設，進一步優(yōu)化成員年齡結(jié)構、知識結(jié)構，增強服務能力。

　　課題組組長：謝育新（成都行政學院副院長、教授）

　　課題組成員：劉梅（成都市成華區(qū)編辦主任）

　　趙汝周（成都行政學院決策咨詢部研究員）

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