淺析當(dāng)前公安派出所消防執(zhí)法問題及解決對(duì)策

???????中國國際警用裝備網(wǎng)訊：近年來，隨著金壇經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，社會(huì)面火災(zāi)隱患也隨之增加，消防執(zhí)法工作量與日俱增。在公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)監(jiān)督執(zhí)法警力有限的情形下，全區(qū)公安派出所消防工作已成為消防監(jiān)督執(zhí)法的重要組成部分，在很大程度上彌補(bǔ)了消防監(jiān)督警力不足，為確保轄區(qū)火災(zāi)形勢(shì)穩(wěn)定發(fā)揮了重要作用。但隨著社會(huì)化消防工作全面深入，派出所消防執(zhí)法工作也暴露出諸多不足之處。筆者將通過梳理派出所消防法制工作完善過程，分析當(dāng)前派出所消防執(zhí)法工作存在問題及原因，并結(jié)合個(gè)人工作實(shí)踐，提出解決對(duì)策方面的思考。

? ? 1公安派出所消防法制工作完善歷程

? ? 1.11998年第一部《消防法》時(shí)期

? ? 在這部消防法中沒有涉及派出所消防工作。而1998年，公安部出臺(tái)《消防監(jiān)督檢查規(guī)定》(公安部令第36號(hào))，第三條規(guī)定：公安派出所應(yīng)當(dāng)對(duì)居民住宅區(qū)的管理單位、居民委員會(huì)、村民委員會(huì)履行消防安全職責(zé)的情況和上級(jí)公安機(jī)關(guān)授權(quán)管理的單位進(jìn)行消防監(jiān)督檢查；第二十五條規(guī)定：公安派出所履行消防監(jiān)督檢查職責(zé)時(shí)，依照本規(guī)定發(fā)出的各類消防監(jiān)督檢查法律文書和公安行政處罰決定書，應(yīng)當(dāng)以主管公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)的名義做出。2004年修訂的《消防監(jiān)督檢查規(guī)定》(公安部令第73號(hào))取消了派出所消防監(jiān)督檢查要以消防機(jī)構(gòu)名義作出的要求，第三十七條規(guī)定：公安派出所實(shí)施消防監(jiān)督檢查的范圍、程序、行政處罰的權(quán)限以及法律文書等，由省、自治區(qū)、直轄市公安機(jī)關(guān)參照本規(guī)定做出規(guī)定。

? ? 1.22008年新修訂《消防法》時(shí)期

? ? 2009年5月1日實(shí)施的新修訂《消防法》第一次在法律上明確規(guī)定了派出所消防工作職責(zé)，授權(quán)派出所消防監(jiān)督檢查和消防宣傳教育工作的主體資格。2009年5月1日公安部新修訂的《消防監(jiān)督檢查規(guī)定》(公安部令第107號(hào)，后被修訂為公安部令第120號(hào))開始施行，第一次以章節(jié)(第四章)的形式明確規(guī)定了派出所消防監(jiān)督檢查的范圍、程序、內(nèi)容和要求。同年，江蘇省公安廳下發(fā)《關(guān)于貫徹執(zhí)行公安部<消防監(jiān)督檢查規(guī)定>若干問題的意見》（蘇公廳﹝2009﹞432號(hào)）和《關(guān)于印發(fā)修訂的<江蘇省公安派出所消防監(jiān)督管理工作規(guī)定>的通知》（蘇公廳﹝2009﹞433號(hào)），明確《江蘇省公安派出所日常消防監(jiān)督檢查范圍》，并規(guī)定公安派出所應(yīng)履行消防監(jiān)督檢查、消防行政處罰、參與火災(zāi)調(diào)查，開展消防宣傳教育，配合實(shí)施行政強(qiáng)制等一共9項(xiàng)職責(zé)。2011年5月1日起施行的《江蘇省消防條例》也規(guī)定：公安派出所按照國家和省的規(guī)定負(fù)責(zé)日常消防監(jiān)督檢查、開展消防宣傳教育等工作。

? ? 2當(dāng)前公安派出所消防執(zhí)法工作現(xiàn)狀

? ? 2.1職責(zé)落實(shí)不到位

? ? 根據(jù)現(xiàn)行《中華人民共和國消防法》和《消防監(jiān)督檢查規(guī)定》，消防監(jiān)督執(zhí)法工作已成為公安派出所一項(xiàng)重要工作職責(zé)，可謂“有法可依”，各省也對(duì)派出所具體消防監(jiān)督檢查范圍進(jìn)行了明確。但從當(dāng)前工作開展情況來看，基層派出所普遍存在職責(zé)落實(shí)不到位現(xiàn)象，主要表現(xiàn)為轄區(qū)消防安全狀況不掌握，重點(diǎn)場(chǎng)所底數(shù)不清、臺(tái)賬未建立或不完善。如居民住宅區(qū)的物業(yè)服務(wù)企業(yè)屬于江蘇省公安派出所實(shí)施消防監(jiān)督檢查的范圍，而筆者前期隨機(jī)抽查一個(gè)派出所時(shí)發(fā)現(xiàn)，其消防民警對(duì)居民住宅小區(qū)數(shù)量不掌握，臨時(shí)電話通知各社區(qū)民警勉強(qiáng)得出總數(shù)，但進(jìn)一步了解發(fā)現(xiàn)多數(shù)社區(qū)民警未對(duì)小區(qū)物業(yè)開展過檢查；對(duì)一些沒有物業(yè)管理的小區(qū)，甚至不知道管理責(zé)任單位和責(zé)任人。派出所消防監(jiān)督執(zhí)法量與其工作職責(zé)不匹配，與近年來全省“小火亡人”事故多發(fā)的嚴(yán)峻形勢(shì)不適應(yīng)。

? ? 2.2消防執(zhí)法不規(guī)范

? ? 公安派出所一直開展執(zhí)法工作，理應(yīng)在執(zhí)法規(guī)范化方面較公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)有優(yōu)勢(shì)，且消防監(jiān)督執(zhí)法相對(duì)治安、刑事等執(zhí)法事項(xiàng)程序更為簡便，但從實(shí)際結(jié)果來看，多數(shù)公安派出所民警消防執(zhí)法不嚴(yán)謹(jǐn)、不規(guī)范，存在監(jiān)督檢查走過場(chǎng)、法律文書不全面、網(wǎng)紙資料不一致、行政處罰太隨意等現(xiàn)象。今年上半年，筆者所在轄區(qū)公安機(jī)關(guān)對(duì)15個(gè)基層派出所消防執(zhí)法工作實(shí)行每月通報(bào)，普遍性問題有：一是處罰主體錯(cuò)誤。對(duì)單位的消防違法行為處罰個(gè)人，僅6月份就發(fā)現(xiàn)有4個(gè)派出所存在該問題，部分個(gè)體工商戶屬于三級(jí)消防安全重點(diǎn)單位，但派出所仍按個(gè)人進(jìn)行處罰。二是法律條款適用錯(cuò)誤。對(duì)滅火器失效等消防設(shè)施器材未保持完好有效的違法行為依據(jù)損壞消防設(shè)施器材的法律條款處罰。三是執(zhí)法程序錯(cuò)誤。對(duì)人員密集場(chǎng)所未按規(guī)定設(shè)置消防安全標(biāo)識(shí)逾期未改的違法行為，未責(zé)令限期改正直接受案處罰。四是法律文書制作不規(guī)范。《行政處罰決定書中》中含有涉嫌字樣、無違反條款、無繳納罰款銀行賬號(hào)、行政救濟(jì)途徑填寫錯(cuò)誤等。五是未按照量罰標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行裁量。江蘇省公安派出所可以辦理的消防行政處罰罰款額度為：對(duì)單位五千元以下，對(duì)個(gè)人五百元以下，但在實(shí)際工作中，相當(dāng)一部分派出所由于和轄區(qū)單位場(chǎng)所熟悉等原因，不依法考慮案情及危害后果，隨意裁決諸如100元、50元、10元的罰款案件，失去了執(zhí)法本身的嚴(yán)肅性，易在社會(huì)面造成嚴(yán)重不良影響。

? ? 2.3工作積極性不高

? ? 江蘇省公安廳文件明確規(guī)定：公安派出所應(yīng)將消防監(jiān)督管理工作納入日常工作之中，與其他公安業(yè)務(wù)工作同部署、同檢查、同落實(shí)。目前，筆者所在轄區(qū)負(fù)有消防監(jiān)管職責(zé)的基層派出所有15個(gè)，社區(qū)民警共83名，今年上半年共裁決一般程序消防行政處罰案件106起，社區(qū)民警半年人均辦案僅1.3起?？梢姡沙鏊趯?shí)際工作中并未將消防工作與社區(qū)工作、治安防范等工作統(tǒng)籌同步開展起來。日常調(diào)研中不難發(fā)現(xiàn)，各派出所消防工作只是分管領(lǐng)導(dǎo)和專兼職消防民警的事，消防案件絕大部分是專兼職消防民警主責(zé)承辦，而其他社區(qū)民警大多存在依賴推脫現(xiàn)象，消防執(zhí)法和宣傳工作普遍缺乏主動(dòng)。

? ? 3派出所消防執(zhí)法工作問題原因剖析

? ? 3.1法律法規(guī)不完善

? ? 現(xiàn)行法律法規(guī)雖明確了公安派出所消防工作職責(zé)，但缺乏強(qiáng)制性?！吨腥A人民共和國消防法》第五十三條中規(guī)定：“公安派出所可以負(fù)責(zé)日常消防監(jiān)督檢查、開展消防宣傳教育，具體辦法由國務(wù)院公安部門規(guī)定”?！断辣O(jiān)督檢查規(guī)定》（公安部令第120號(hào)）第三條第二款規(guī)定：“公安派出所可以對(duì)居民住宅區(qū)的物業(yè)服務(wù)企業(yè)、居民委員會(huì)、村民委員會(huì)履行消防安全職責(zé)的情況和上級(jí)公安機(jī)關(guān)確定的單位實(shí)施日常消防監(jiān)督檢查”。條文中用“可以”這樣的法律用語授予派出所行使消防監(jiān)督執(zhí)法權(quán)，極易讓派出所解讀為消防監(jiān)督執(zhí)法是附帶性工作，至少在優(yōu)先級(jí)上不能與治安、刑偵等工作同步開展。

? ? 3.2思想認(rèn)識(shí)不到位

? ? 當(dāng)前公安派出所日常工作任務(wù)繁重，本身存在警力不足的矛盾，新消防法實(shí)施前，公安派出所雖有消防工作職責(zé)，但沒有以法律規(guī)定，相對(duì)要求較松?，F(xiàn)階段各項(xiàng)要求越來越高，派出所普遍認(rèn)為消防工作是額外的負(fù)擔(dān)，民警大多存在抵觸情緒：社區(qū)民警都將消防工作推給專兼職消防民警，而絕大部分消防民警都是社區(qū)民警兼職，面對(duì)壓力大、任務(wù)重、要求高的形勢(shì)，畏難情緒嚴(yán)重。部分派出所認(rèn)為不抓消防工作也不影響全年工作績效，抱著無所謂的態(tài)度，因此導(dǎo)致派出所消防監(jiān)督工作在一些地方不能全面展開。

? ? 3.3業(yè)務(wù)能力不過硬

? ? 消防監(jiān)督執(zhí)法工作技術(shù)性、專業(yè)性要求都較高，而基層公安派出所民警特別是一些社區(qū)老民警，過去對(duì)消防工作接觸不多，雖然現(xiàn)在通過各種教育培訓(xùn)和工作實(shí)踐有所涉獵，但仍然不能滿足現(xiàn)實(shí)需要。經(jīng)統(tǒng)計(jì)，筆者所在轄區(qū)派出所今年上半年全部裁決的106起一般程序消防行政處罰案件中，損壞消防設(shè)施、器材的案件47起，占用、堵塞、封閉疏散通道、安全出口的案件24起，二者共占辦案總數(shù)的67%，一定程度上反映出，現(xiàn)階段大多數(shù)派出所民警仍只能發(fā)現(xiàn)滅火器損壞、堵塞疏散通道和封閉安全出口等一些淺層次問題。這與當(dāng)前社會(huì)面火災(zāi)隱患大量存在、眾多消防安全違法行為未受到法律制裁的現(xiàn)狀嚴(yán)重不相符。

? ? 3.4權(quán)責(zé)不清追責(zé)嚴(yán)

? ? 雖然各省都以規(guī)范性文件的形式對(duì)派出所的消防監(jiān)督檢查范圍予以明確，但隨著九小場(chǎng)所、居民住宅等小火亡人事故多發(fā)，派出所實(shí)際監(jiān)管范圍被無限放大。如泡沫夾芯彩鋼板建筑、瓶裝液化石油氣、群租房等消防安全專項(xiàng)檢查，除了涉及面廣、專業(yè)要求高外，部分領(lǐng)域缺乏法律標(biāo)準(zhǔn)依據(jù)。這些迫于嚴(yán)峻火災(zāi)形勢(shì)而催生出的各類“專項(xiàng)行動(dòng)”周而復(fù)始，導(dǎo)致派出所消防監(jiān)督權(quán)責(zé)不清，直接影響了派出所基層火災(zāi)防控職能的有效發(fā)揮。而與此同時(shí)，一旦發(fā)生亡人火災(zāi)事故，派出所相關(guān)人員即面臨追責(zé)，如蕪湖“2015.10.10”重大瓶裝液化石油氣泄漏燃燒爆炸事故，濱江派出所所長、副所長受到黨紀(jì)政紀(jì)處分。

? ? 4提高派出所消防執(zhí)法工作質(zhì)效措施

? ? 4.1完善法律法規(guī)體系

? ? 在當(dāng)前公安體制改革的大背景下，通過修改消防法律法規(guī)，可以加快公安派出所消防監(jiān)督執(zhí)法職能轉(zhuǎn)變，進(jìn)而充分發(fā)揮與人民群眾最直接接觸的公安派出所一線工作優(yōu)勢(shì)，切實(shí)推進(jìn)消防工作社會(huì)化進(jìn)程。公安機(jī)關(guān)應(yīng)借助《中華人民共和國消防法》和《消防監(jiān)督檢查規(guī)定》修訂、消防體制改革等有力契機(jī)，賦予派出所更多的消防執(zhí)法主體資格和執(zhí)法權(quán)力，公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)也可結(jié)合地區(qū)實(shí)際提請(qǐng)本級(jí)政府法制部門出臺(tái)規(guī)范性文件，來補(bǔ)充現(xiàn)行法律法規(guī)“空白”，例如筆者所在市擬研究出臺(tái)《群租房屋消防安全管理辦法》，切實(shí)明確派出所社區(qū)民警等一線消防監(jiān)督執(zhí)法人員的職責(zé)，避免因過度追責(zé)而帶來的不良影響，真正做到“權(quán)責(zé)統(tǒng)一”，激發(fā)一線民警參與消防監(jiān)督執(zhí)法工作的積極性和主動(dòng)性。

? ? 4.2打牢全警消防基礎(chǔ)

? ? 全警消防模式的建立重心在思想統(tǒng)一，關(guān)鍵看消防機(jī)構(gòu)：一要公安機(jī)關(guān)主要領(lǐng)導(dǎo)和分管領(lǐng)導(dǎo)思想上高度重視。上半年筆者所在區(qū)公安機(jī)關(guān)主要領(lǐng)導(dǎo)多次聽取派出所消防執(zhí)法工作匯報(bào)，親自帶隊(duì)督查社區(qū)微型消防站建設(shè)；分管領(lǐng)導(dǎo)親自參加夏季消防檢查部署推進(jìn)會(huì)、社區(qū)民警消防業(yè)務(wù)培訓(xùn)會(huì)、消防績效工作會(huì)議等。二要治安、法制、督察等部門積極聯(lián)動(dòng)。去年以來大隊(duì)發(fā)動(dòng)社區(qū)民警開展消防檢查和宣傳，相關(guān)工作部署和培訓(xùn)均由治安部門牽頭落實(shí)，工作效率相比以前顯著提高；而市級(jí)公安機(jī)關(guān)也逐步將消防執(zhí)法質(zhì)量和消防績效落實(shí)情況納入法制和督察部門日常工作范疇，對(duì)推動(dòng)派出所消防執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)和工作履職起到強(qiáng)有力推進(jìn)作用。三要消防機(jī)構(gòu)與公安派出所齊心協(xié)力。包括消防機(jī)構(gòu)主官與派出所所長和分管領(lǐng)導(dǎo)的溝通、消防監(jiān)督員與消防民警的聯(lián)絡(luò)、消防民警與社區(qū)民警的相互配合等。

? ? 4.3強(qiáng)化培訓(xùn)重視考評(píng)

? ? 一是培訓(xùn)形式可以更多元。消防機(jī)構(gòu)應(yīng)多采用分片指導(dǎo)、現(xiàn)場(chǎng)跟班、實(shí)景式教學(xué)等方式對(duì)派出所消防民警和社區(qū)民警開展培訓(xùn)。二是培訓(xùn)內(nèi)容注重針對(duì)性。根據(jù)培訓(xùn)對(duì)象不同，準(zhǔn)備不同內(nèi)容，重點(diǎn)解決查什么、怎么查、查完怎么辦等實(shí)際問題。三是機(jī)構(gòu)人員設(shè)置更靈活。目前，公安機(jī)關(guān)大多在消防機(jī)構(gòu)設(shè)置“消防辦”，但從實(shí)際工作經(jīng)驗(yàn)來看，“消防辦”成員由公安民警擔(dān)任更優(yōu)于消防機(jī)構(gòu)監(jiān)督員兼任，消防機(jī)構(gòu)應(yīng)積極提請(qǐng)所屬公安機(jī)關(guān)落實(shí)“消防辦”編制問題，民警每年從各派出所消防民警中競(jìng)爭上崗產(chǎn)生，筆者之前工作地公安機(jī)關(guān)就采取這樣的措施選拔“消防辦”民警，工作質(zhì)效提升明顯。四是工作考評(píng)科學(xué)求實(shí)效。積極爭取公安機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)支持，逐步擴(kuò)大消防工作在派出所全年公安績效考評(píng)中的占比，并實(shí)行較大以上亡人火災(zāi)一票否決制。

? ? 4.4建立長效工作機(jī)制

? ? 筆者目前所在大隊(duì)結(jié)合工作實(shí)踐制定了派出所消防工作“四項(xiàng)措施”，具體為：一、每月業(yè)務(wù)指導(dǎo)和工作通報(bào)。大隊(duì)列管參謀每月至少對(duì)其聯(lián)系的派出所進(jìn)行消防業(yè)務(wù)指導(dǎo)一次，規(guī)范監(jiān)督行為，提升工作能力?！跋擂k”每月通報(bào)派出所消防執(zhí)法情況。二、每季度開展火災(zāi)形勢(shì)研判。大隊(duì)列管參謀每季度組織聯(lián)系派出所至少召開一次火災(zāi)形勢(shì)分析研判會(huì)，查找風(fēng)險(xiǎn)、短板，研究解決對(duì)策。三、每半年約談?shì)爡^(qū)重點(diǎn)單位。大隊(duì)列管參謀與派出所每半年對(duì)轄區(qū)內(nèi)三級(jí)重點(diǎn)單位負(fù)責(zé)人進(jìn)行集中約談，督促單位落實(shí)消防安全主體責(zé)任。四、不定期開展業(yè)務(wù)培訓(xùn)。“消防辦”根據(jù)需要不定期對(duì)派出所消防工作進(jìn)行業(yè)務(wù)培訓(xùn)，原則上每年不少于2次。

? ? 參考文獻(xiàn)：

? ? [1]中華人民共和國消防法，2008.10

? ? [2]江蘇省消防條例，2010.11

? ? [3]趙步逵.公安派出所消防工作歷史沿革及啟示.湖北警官學(xué)院學(xué)報(bào),2015.10

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