執(zhí)法權(quán)限豈能層層委托？

　　據(jù)報(bào)道，湖南邵陽(yáng)目前約有千名 “市容監(jiān)督員”代替城管“執(zhí)法”。這些監(jiān)督員不穿制服，對(duì)違章停車罰款。罰款將上繳區(qū)財(cái)政,其中80%返還給監(jiān)督員。交警方稱，監(jiān)督員可勸阻違章停車行為,但是否有權(quán)力罰款要問(wèn)城管或街道。

　　城市管理不只是高屋建瓴,更多時(shí)候,它需要滲透到各細(xì)枝末節(jié),以實(shí)現(xiàn)精細(xì)化治理。所以,理想狀態(tài)下的管理體系,是以權(quán)力層級(jí)為軸,職能部門根據(jù)專業(yè)分工,在基層形成環(huán)環(huán)相扣的管理鏈條。問(wèn)題是,即便引入了城管這一特殊體制,由于管理面過(guò)于龐大,而管理人手又相對(duì)不足,城市管理還是存在不少真空地帶,這種精細(xì)治理的訴求與管理范圍有限性的矛盾,解決的方法就是強(qiáng)化基層治理。城管外包的原始模型,即西鄉(xiāng)模式,以及新聞中的這種市容監(jiān)督的方式,都有基層自治的影子。

　　聘請(qǐng)市容監(jiān)督員,能提升城市管理的市民參與度,也確實(shí)能強(qiáng)化管理效率。畢竟,這些佩戴袖章的監(jiān)督員,等于一個(gè)個(gè)流動(dòng)的執(zhí)法站,罰款80%的回饋機(jī)制,能激活他們的管理熱情,起到自治功效,這也是不少地區(qū)熱衷于此的原因。就目前來(lái)看,株洲、武漢、湘潭等地,都設(shè)立了同樣的監(jiān)督體系,這說(shuō)明市容執(zhí)法的效果是相當(dāng)顯著的。

　　不過(guò),有效果不代表它合理合法,更不代表沒有隱患。邵陽(yáng)市容監(jiān)督體系,核心是執(zhí)法權(quán)限,而執(zhí)法權(quán)限既不能外包,也不能隨意下放,只能由各職能部門掌握,并運(yùn)用于城市管理。開具罰單,屬于行政處罰,按照《行政處罰法》,它只能由行政機(jī)關(guān)在法定職權(quán)范圍內(nèi)實(shí)施,不得委托其他組織或者個(gè)人實(shí)施行政處罰,監(jiān)督員并非執(zhí)法者,只是不具備執(zhí)法資格的代管角色,根本不應(yīng)該被賦予執(zhí)法權(quán)限。也就是說(shuō),市容監(jiān)督員的職責(zé)范疇,可以是勸導(dǎo),可以是責(zé)令改正,也可以是口頭警告,但不能包括開具罰單,遑論開具罰單可以帶來(lái)創(chuàng)收。

　　按照邵陽(yáng)官方所述,市容監(jiān)督員與城管局之間,是委托關(guān)系,城管局委托監(jiān)督員執(zhí)法。城管有無(wú)委托資格呢？這里有必要厘清城管執(zhí)法權(quán)的本源。其實(shí),城管的執(zhí)法權(quán),同樣可參照上述《行政處罰法》,城管本身就不是國(guó)家機(jī)器的常規(guī)編制,不具備執(zhí)法資質(zhì),只不過(guò)為了便于管理,各城市職能部門將終端管理、服務(wù)職能委托、下放,并通過(guò)設(shè)置城管局,打包接納了這些本屬于各專業(yè)部門的末端職能,于是城管才具備了執(zhí)法權(quán)。所以,現(xiàn)在對(duì)影響市容開具罰單的,通常是城管人員而不是警察,而在日本、新加坡等地,警察才是主要執(zhí)法主體。因此,城管與各職能部門間,實(shí)際上已有一層委托關(guān)系,城管等于是在受委托執(zhí)法,現(xiàn)在作為受托方的城管,再度將執(zhí)法權(quán)限委托給市民,無(wú)異于建筑領(lǐng)域的層層外包。權(quán)限層層委托的直接后果是,對(duì)執(zhí)法隊(duì)伍的監(jiān)管力度,沿邊際效應(yīng)遞減,新聞中描述的拖鞋執(zhí)法、不穿制服、以罰代管等亂象,就是這一后果的集中呈現(xiàn)。

　　市容監(jiān)督,完全可以從監(jiān)督著手,用勸導(dǎo)、規(guī)范、責(zé)令改正等方式實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理,沒必要非得配備處罰權(quán),并設(shè)置回饋機(jī)制。城管執(zhí)法亂象早就說(shuō)明執(zhí)法權(quán)限外包的弊端,現(xiàn)在這些弊端并未消除,反而將更不具備權(quán)威認(rèn)證資格的眾多市民納入執(zhí)法隊(duì)伍,固然能為城市管理提供強(qiáng)有力的治理力量,但與此同時(shí),以罰代管的思路必然加劇管理亂象,執(zhí)法隊(duì)伍混亂也將會(huì)為城市管理埋下深刻隱患。

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